一、食品包装制品实施市场准入制度的背景
“民以食为天”, 这一直是人类的基本生活目标。随着社会文明的进步和生产力水平的提高, 人们的生活质量也在不断提高, 从吃得饱到吃得好到吃得安全、吃得营养、吃出健康, 人们的生活目标随之有了更高层次的要求, 要求“食以安为先”。这说明食品安全问题日益成为社会各界普遍关注的焦点, 同时也是党中央、国务院的关注重点。《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》强调指出, 要“强化对食品、药品、餐饮卫生等的监管, 保障人民群众健康安全”。食品安全被明确写入国民经济和社会发展规划, 这还是第一次。
为了贯彻党中央、国务院的指示精神, 自2002 年7 月起, 国家质检总局开始研究实施食品质量安全市场准入制度。通过企业生产条件审查、产品质量检验等手段和措施, 确保企业出厂食品的安全性。迄今为止, 已有6 万多家食品生产企业获得了生产许可证书。获证企业产品市场占有率已达到70%以上。通过实施食品质量安全市场准入制度, 相当数量的企业改善了生产条件, 使食品质量得到了大幅度提高。据统计, 已纳入食品市场准入制度管理的米、面、油、酱油、醋等5 类食品的国家监督抽查合格率平均达到91.4%, 比实施前总体提高了31.5 个百分点。特别是原来质量问题突出的小麦粉和酱油的合格率有了大幅度提升, 分别提高了57.4 个百分点和42.6个百分点。
尽管如此, 随着监管工作的不断深入, 更深层次的食品质量安全问题不断涌现。从“PVC 保鲜膜”到“毒奶瓶”、从“废塑料饮用水桶”到“一次性发泡饭盒”, 一系列与食品相关产品的质量安全事件层出不穷, 给我们的监管工作带来了新的重点和难点。我们知道, 影响食品安全的主要因素有四个方面: 一是食品及其原材料本身是否安全。二是食品中添加物质的安全,如食品添加剂的使用安全。三是食品包装容器等接触材料的安全。食品接触材料中的有毒有害物质向食品中迁移对食品安全的影响。四是食品标签和说明书。食品安全的这四个方面内容不解决, 也就难以做好食品安全监管工作。
为了进一步做好食品安全监管工作, 2005 年年底, 中编办批准成立了国家质检总局食品生产监管司, 主要职责包括: 研究制定国内食品、食品相关产品和化妆品生产加工环节市场准入制度及其它质量安全卫生监管管理的规章制度; 负责组织食品、食品相关产品和化妆品生产加工环节的专项抽查、风险监测分析预警以及突发事件的应急处理; 负责组织实施食品、食品相关产品和化妆品不合格产品召回以及违法违规处理等。
食品生产监管司成立后, 就立即全面就影响食品安全的各类深层次的问题开展工作。就食品接触材料及制品而言, 根据国办发[2006]24 号文件《国务院办公厅关于印发2006 年全国食品安全专项整治行动方案的通知》关于“加快实施食品包装材料、食品添加剂等食品相关产品的生产许可、强制检验等市场准入制度”的要求, 组织各方面的专家, 包括大专院校专家、行业学协会、检验机构、企业、各级行政主管部门的代表多次以各种形式对食品包装材料及制品如何实施有效监管进行了论证。经过论证, 我们得出结论, 很多食品包装容器等食品接触材料中存在对人体有毒有害的物质, 这些有毒有害物质在食品生产加工过程中的高温、高压环境下或接触油脂等有机物质的情况下, 会析出和迁移到食品中, 是食品安全监管必须高度重视的问题。
二、食品包装制品市场准入制度实施进度和预计效果
食品包装制品从材质上可分为:塑料、纸、金属、复合、泡沫、玻璃、竹木、其它等。今年年初, 质检总局在全国范围内部署了一次对食品用包装、容器、工具等制品生产企业的普查, 根据这次普查结果统计数字表明, 全国约有7000 余家食品用包装容器工具等制品生产企业, 其中塑料制品企业3700 余家, 占总数的54%; 纸制品企业1418 家, 占总数的20%; 其余各类企业约占总数的26%。针对这种现状, 我们选择从占整个食品包装企业数量一半以上的塑料制品入手进行监管。经过半年多的调查研究和论证, 组织部分协会、质检机构和企业专家起草了食品包装、容器、工具等制品生产许可通则和塑包的审查细则, 又广泛征求了生产企业、省级质检部门、大专院校专家、消费者协会和相关行业协会的意见, 并根据这些意见和建议进行了多次修改。于2006 年7 月18 日, 质检总局正式批准了食品包装、容器、工具等制品生产许可通则和塑包的审查细则, 决定对食品包装、容器、工具等制品全面实施市场准入制度。
第一批实施市场准入制度的食品用塑料包装制品包括了有国家标准和行业标准的39 种产品, 其中包括了饮用水桶、零售商品包装袋、方便面袋、膨化食品袋、一次性塑料餐饮具、塑料奶瓶、用于儿童餐具和学生餐具的塑料密胺餐具等量大面广、老百姓关注度高的产品。由于食品用包装、容器、工具等制品市场准入制度既涉及生产企业、消费者、有关行业协会等方方面面的利益, 又涉及十分复杂的技术和经贸问题, 因而我们在制度建设上和将来实施过程上, 更多地注入了以人为本和科学发展观的理念, 注重贯彻公正、公开、效能、条件审查、安全性审查的原则, 针对质量安全、有毒有害物质的危害性进行监管控制, 在审查细则的设置上尽可能地既要满足监管的需要, 又要兼顾减轻企业负担, 尽量降低企业成本和行政成本。最终达到市场准入制度保障食品质量安全, 规范市场经济秩序, 促进产业健康快速发展, 提高产品质量和企业管理水平的目的。
我们计划用两年时间分三步实现对食品相关产品生产环节的全面质量控制。第一步是启动食品用包装容器工具的监管, 塑料包装制品争取在今年年底完成, 明年年初进入公告和无证查处阶段。大约在明年初启动全部包装制品的市场准入; 第二步是启动食品用洗涤剂、消毒剂等食品用化工产品的监管; 第三步是推动食品用设备的监管。
实施市场准入制度后, 我们预计达到的效果主要是在规范企业的同时, 鼓励支持一批大中型企业, 引导一批小型企业, 打击一批不法企业, 淘汰一些技术落后的企业, 从而提高行业的整体质量水平和安全水平, 使食品包装行业形成一个良性发展的良好态势。同时对消费者来说, 通过监管部门对食品包装QS 标志的管理和标签说明书的要求, 消费者可以用最简易、最快捷的方法掌握自己正在选购包装产品的相关安全信息, 同时能够指导消费者正确使用这个产品。
三、结语
2006 年是国家质检总局的“食品安全年”, 在这一年启动实施食品用包装、容器、工具等制品市场准入制度,既是市场经济和社会发展的需要, 也是质检总局强化食品生产加工环节监管力度的重要举措, 更是进一步提升我国食品质量安全保障水平新的良好开端。我们质检部门会在工作中本着权为民所用、情为民所系、利为民所谋的宗旨, 从贯彻落实“三个代表”和以人为本的科学发展观的高度抓好食品相关产品质量安全工作, 时刻从构建和谐社会的角度出发, 全心全意为人民服务, 以维护广大人民群众的利益为己任, 严格执行食品包装制品市场准入制度, 让老百姓买得放心、吃得安心、用得开心、过得舒心, 为全国人民的生命健康安全保驾护航。
( 作者单位: 国家质检总局食品生产监管司相关产品处)
转载自中国包装工业
